Cuenca del Río Juan Díaz: dinámicas demográficas y urbanas en la configuración de la vulnerabilidad ante desastres relacionados a amenazas naturales

Introducción

La ocurrencia de desastres asociados a amenazas naturales en el entorno urbano de la Cuenca del Río Juan Díaz ha sido un problema persistente durante al menos, las tres últimas décadas (referencias: Desastres en Panamá; Desinventar, Normas, Mackay). Los factores que han influido en esta condición se relacionan con un proceso desordenado de ocupación y desarrollo urbano y en la fragilidad ecológica de la zona, dominada por una topografía abrupta e irregular en la parte alta y media de la cuenca y por una llanura de depósitos aluviales en la parte baja, ocupada originalmente por manglares y vegetación baja inundable (Makay).

En 1920, Juan Díaz ya aparecía como un poblado hacia el este de lo que actualmente es la ciudad de Panamá. Para la década de 1940 en el área del sur de la Cuenca del Río Juan Díaz ya existían asentamientos considerados el extrarradio de la Ciudad de Panamá (caso de Ciudad Radial y Pedregalito), conectados al centro urbano a partir del Camino de Las Sabanas (Rubio, 1950). Hacia finales de la década de 1950, los procesos de crecimiento urbano y las migraciones campo- ciudad que caracterizaron esta década conllevaron la aparición de los primeros asentamientos informales de la ciudad, muchos de los cuales ocuparon terrenos en la parte media de la cuenca, “en la confluencia de la carretera Transístmica y la vía al aeropuerto, en un cerro conocido como Monte Oscuro, iniciando un proceso de ocupación espontánea y desordenada de tierra que culminaría con la creación del Distrito Especial de San Miguelito en 1970” (Uribe, 1989; Asamblea Nacional, 1970).

Esta toma de tierras en las áreas que en la actualidad corresponden al distrito de San Miguelito y a los corregimientos de Juan Díaz, Pedregal y Tocumen en el distrito de Panamá, está relacionada con la visión de áreas periféricas o marginales al desarrollo urbano y central que se daba en la Ciudad de Panamá, a la ausencia de infraestructura de servicios que ocasionó que estas tierras mantuviesen unos valores del suelo, que para 1968, eran menores que los del centro bien dotado y urbanizado (Plan Panamá, 1968). El resultado de esta situación es que, hasta la actualidad, muchos de estos barrios originados como parte de los procesos de toma de tierra iniciados en la década de 1950, mantienen condiciones precarias en cuanto al acceso a servicios públicos (INEC, 2012).

A la par de este proceso de ‘toma de tierras’ por parte de campesinos interioranos, la Cuenca del Río Juan Díaz fue paulatinamente incorporada por diversos agentes económicos al desarrollo de la Ciudad de Panamá, entre los que podemos mencionar: a) la construcción de proyectos de vivienda social por parte del Estado como Juan Díaz No 1 (1950) y Concepción Municipal en la parte baja de la cuenca; b) el desarrollo de proyectos residenciales urbanos para clase media, que ocuparon principalmente la zona media de la cuenca, en el distrito de San Miguelito; c) la construcción del Aeropuerto de Tocumen en 1937 y su posterior ampliación en 1978; d) el desarrollo de áreas industriales1, ejemplificado por la instalación de empresas como Pascual Hermanos en 1968, en torno al equipamiento público construido por el Estado (Hipódromo Presidente Remón en 1956 y la Arena Roberto Mano de Piedra Durán y el Estadio Revolución, actual Rommel Fernández en 1970), impulsaron un proceso de ocupación, que, ante la ausencia de Planes Reguladores del Desarrollo, han ido configurando el escenario para la construcción social y urbanística del desastre en esta cuenca (Uribe, 1989; Aeropuerto Tocumen, IGNTG, Herrera).

En la década de 1980 se aprobaron las “Normas para el control y desarrollo del sector de manglares del corregimiento de Juan Díaz”. Esta normativa buscaba regular, lo que en su momento las autoridades consideraban, “intentos de urbanizar el área de los manglares y zonas inundables en el corregimiento de Juan Díaz, ante las necesidades de expansión de la ciudad de Panamá, y los conflictos que se presentaban entre las autoridades, propietarios e inversionistas, respecto a este tema” (MIVI, 1980). Entre los principales elementos de control al desarrollo identificados en esta normativa destacan:

  • La identificación y delimitación de zonas de manglares y zonas inundables. Especialmente para estas últimas la normativa indicaba que, las zonas inundables debían continuar con su función receptora natural, y se planteaba la necesidad de construir varios lagos o lagunas de control de inundaciones. Una vez saneada esta zona se podrían designar usos a las tierras, que sean compatibles con los desarrollos ya existentes y que no perjudiquen manglares y estuarios.
  • Se identificaban las servidumbres fluviales para los diferentes ríos que recorren la zona.
    Control del desarrollo de industrias en la zona a partir de la realización de estudios de impacto ambiental y la adecuación a ciertas normas relacionadas a ruido, efluentes, alcantarillado y olores entre otras (MIVI, 1980).
  • A pesar del planteamiento presentado en esta normativa, la ausencia de mecanismos de monitoreo y seguimiento y las debilidades institucionales para lograr el cumplimiento de la legislación por parte de los propietarios e inversionistas, ha ocasionado, que persistan los problemas de pérdida de manglares, rellenos y desarrollos urbanos ilegales en la zona (Prensa).

A partir 1985, la puesta en marcha de la Ley 3 de 20 de mayo de 1985, por el cual se establece un régimen de intereses preferenciales en ciertos préstamos hipotecarios, “otorgó a personas de ingresos medios y bajos la posibilidad de abaratar el costo de sus viviendas a través de subsidios al crédito bancario y no bancario”, (Fernández, 2011).

Diferentes autores señalan que la política de subsidios a través de la Ley de Intereses Preferenciales, si bien, sirvió para que hogares de ingresos medios pudiesen adquirir sus viviendas, también impulsó el desarrollo del modelo expulsor de las familias de ingresos más bajos hacia la periferia, mientras conservaba la oferta de vivienda suntuosa en el centro y dejaba sin opciones de adquirir vivienda en el mercado formal a los hogares de ingresos más bajos (Cabrera, 2013; Castro-Gómez, 2012).

Siendo la Cuenca del río Juan Díaz, una de las principales zonas receptoras de población migrante en el país, es de suponer que buena parte del crecimiento tanto formal como informal de la ciudad de Panamá se ha dado en esta zona, con la consecuente ocupación de áreas frágiles y zonas proclives a la ocurrencia de deslizamientos e inundaciones.

La Cuenca del río Juan Díaz confronta problemas que no son extraños a otras regiones de desarrollo urbano periférico, reseñados de forma bastante clara en el informe sobre Manejo Urbano de Inundaciones de la Organización Metereológica Mundial, en el cual identifica que los problemas urbanos surgen debido a:

  • Migración de la población a las ciudades por poblaciones de bajos ingresos, que tienden a invadir áreas públicas o comprar tierras marginales sin infraestructura o urbanización formal, las cuales incluyen áreas en riesgo de inundaciones o deslizamientos.
  • Alto empleo, ingresos y déficit de viviendas.
  • Inadecuada legislación en el control del espacio urbano y la incapacidad de las autoridades para planificar y anticipar los procesos de urbanización, identificando las áreas apropiadas para el desarrollo urbano (Tucci, 2007).

Este crecimiento urbano desordenado impulsa, entre otras cosas, un aumento en la frecuencia y magnitud de las inundaciones, ocasionado por diversos factores, entre los que encontramos:

  • Aumento de los caudales máximos (hasta 7 veces) y en la frecuencia de los mismos debido a una capacidad de escurrimiento mayor a través de conductos y canales, y la impermeabilización de superficies.
  • Aumento en la producción de sedimentos desde áreas sin cobertura boscosa y por la producción de basura sólida.
  • Deterioro en la calidad del agua superficial y subterránea debido a la limpieza de las calles, el transporte de material sólido y conexiones clandestinas de aguas residuales y de tormentas.
  • Implementación desorganizada de la infraestructura urbana: a) puentes y terraplenes de calles que obstruyen la escorrentía; b) deposición en y obstrucción de ríos, canales y conductos por basuras y sedimentos; (d) los proyectos de drenaje inadecuados, con reducidos diámetros aguas abajo (Tucci, 2007).

Si bien, las inundaciones son el tipo de evento que mayores afectaciones ocasiona en el entorno de la Cuenca del Río Juan Díaz, no es el único. Esta cuenca se ve afectada también por vendavales, tormentas eléctricas, deslizamientos y tornados, encontrándose aquí dos de los tres corregimientos (Juan Díaz y Tocumen en el distrito de Panamá) con el mayor índice de riesgo manifiesto del país (Gordón, 2014), debido a un alto número de personas y viviendas afectadas en ambos corregimientos entre 1990 y 2013.

Vulnerabilidad, Impacto y Riesgo en el Contexto del Desarrollo Urbano

Dentro de la construcción teórica de la gestión del riesgo de desastres, el concepto de vulnerabilidad reseña muy diversas definiciones (referencias). Para el caso del análisis realizado en este trabajo adoptaremos la utilizada por el ‘modelo de acceso’, el cual indica que la vulnerabilidad se genera por procesos económicos y políticos. Señalando que las condiciones necesitan cambiar para reducir la vulnerabilidad y, por lo tanto, mejorar la protección y la capacidad para la recuperación (Calderón, 2011).
En el modelo de acceso, las causas de fondo reflejan la distribución del poder en la sociedad. Los grupos sociales económicamente marginales, en general viven en los ambientes “marginales” y son de importancia marginal para el poder político y económico. Su acceso a medios de vida y recursos generan mayores niveles de vulnerabilidad. Hay, por lo tanto, una cadena de explicación que une condiciones inseguras con presiones dinámicas y causas de fondo, y los tres como todos los procesos sociales, se están modificando permanentemente. (Calderón, 2011).
Para el caso de la identificación del riesgo, se utiliza el concepto de riesgo manifiesto, el cual permite estimar, a partir de datos sobre los impactos ocasionados por la ocurrencia de desastres (viviendas y personas afectadas, cultivos y ganado perdidos, servicios interrumpidos, etc.) la existencia y magnitud del riesgo que ha afrontado una comunidad en un período de tiempo determinado (Sanahuja, 2002). El índice de riesgo manifiesto sirve de herramienta para sintetizar los datos referentes a la frecuencia e impactos por desastres ocurridos en un área geográfica determinada.

Área de Estudio

De todas las áreas identificadas a partir de los datos de Desinventar, y tomando en cuenta la revisión bibliográfica sobre el tema, se consideró de interés realizar un análisis descriptivo sobre la condición de los barrios dentro de la Cuenca del Río Jun Díaz, encontrándose entre algunos de los puntos de interés:

  • Concentra un alto porcentaje de los impactos por desastres naturales en Panamá.
    Las inundaciones constituyen un mal prevalente en la zona. Desde 1990 todos los años se ha dado al menos 1 inundación con impactos sobre las viviendas y población.
    Aquí se encuentra el corregimiento más poblado del país según el Censo de Población 2010 (100,636 hab).
  • Enfrenta un acelerado proceso de desarrollo urbano tanto en la cuenca alta como en la baja.
  • La cuenca del río Juan Díaz se encuentra a unos 15 kilómetros al este del Canal de Panamá y forma parte del Área Metropolitana de Panamá. Tiene una extensión de 34,896 has, una población de 614,695 habitantes, 175,755 viviendas, con una densidad promedio por barrio de 67 hab/has. Políticamente incluye parte de los distritos de Panamá y San Miguelito. En esta cuenca se encuentra el corregimiento de Juan Díaz, el más poblado del país (100,636 hab).
  • En el período entre 2000 al 2010 la superficie urbanizada aumento un 8% pasando del 22 (7,682 has) al 30% (10,451.51 has). Este proceso de urbanización afectó áreas tanto en la cuenca alta, como en la media y baja, correspondiendo principalmente a un proceso de colmatación de áreas que aún se encontraban sin desarrollar, siendo las áreas al norte y zonas aledañas a los manglares al sur, los principales focos de nueva urbanización dentro de la cuenca. En cuanto a la cobertura boscosa, esta cuenca perdió el 3.35% (1169.33 has) entre el 2000 y el 2008 (ANAM) a pesar de contar en su parte alta con el área limítrofe del Parque Nacional Chagres y en la parte baja de la cuenca con el Humedal Manglares de Juan Díaz, ambas zonas de alta biodiversidad y consideradas vitales para la regulación de los servicios ambientales que ofrecen los ecosistemas que estas áreas protegen.
  • La cuenca del río Juan Díaz concentra un nodo importante de logística y actividades comerciales alrededor del Aeropuerto Internacional de Tocumen. La parte media de la cuenca se ve atravesada por dos vías principales sobre las cuales se ha concentrado el desarrollo residencial, comercial e industrial, y que a su vez sirven para permitir la conectividad entre el centro urbano de Ciudad de Panamá y el aeropuerto.

Es sobre este trasfondo de desarrollo rápido y desordenado sobre el cual se configura la ocurrencia de desastres en esta cuenca. El análisis que se presenta a continuación tiene como objetivo caracterizar la ocurrencia e impacto por desastres asociados a amenazas naturales y determinar el grado de vulnerabilidad ante estos eventos de las comunidades en la Cuenca del Río Juan Díaz.

Metodología

Como elemento principal para la realización de este análisis se utilizó la base de datos Desinventar, la cual es un inventario de los desastres ocurridos en Panamá desde 1929 hasta la fecha. La misma registra para cada evento en la base de datos variables como: fecha y lugar de ocurrencia (provincia, distrito, corregimiento, lugar y/o barrio), número de personas afectadas, número de viviendas afectadas, servicios afectados, has de cultivo y bosques perdidos con el evento, cabezas de ganado perdidas, tipo de evento. Otras bases de datos compiladas y utilizadas para la realización de este análisis corresponden a:

  • Base de datos cartográfica con límites de barrios, lugares poblados y corregimientos, red vial y edificaciones elaborada por el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC).
    Datos del Censo de Población y Vivienda referentes a: materiales de la vivienda (piso, techo y pared), acceso a servicios públicos (electricidad, agua potable, saneamiento, recolección de basura), habitantes, viviendas, ingreso mensual de la vivienda en balboas.
  • Datos de identificación de barrios según tipologías (formal, informal, vivienda social, preparados por el Foro y Observatorio de Sostenibilidad de Panamá (Espino & Gordón, 2015)
  • Datos sobre cobertura boscosa para los años 1992, 2000 y 2008 de la Autoridad Nacional del Ambiente y sobre deforestación del Global Forest Watch, entre el 2001 al 2012.

A partir de estos datos se generaron los siguientes análisis para la caracterización del área de estudio, de la ocurrencia e impacto por desastres y para la identificación de las áreas con mayor vulnerabilidad y riesgo manifiesto ante los eventos registrados entre 1990 y 2013.
Generación de frecuencias y porcentajes de eventos ocurridos, personas y viviendas afectadas por año, corregimiento y tipo de evento, y el mapeo de los resultados. Este análisis conllevó la identificación y georreferenciación de los barrios afectados por desastres, utilizando para esto la base de datos de límites de barrios generada por el INEC para el 2010.
Mapeo de los datos de indicadores demográficos, de ocurrencia e impacto de desastres y generación de mapas de cambio y evolución de dos áreas de grandes inundaciones registradas en la Cuenca del Río Juan Díaz. Para este análisis de cambio y evolución de las áreas se utilizaron fotografías aéreas de los años 1965, 1972, 1980, 2000 del IGNTG y del 2013 y 2014 de Google Earth.
Las áreas de inundación se generaron a partir de un mapa en papel en el cual se identificaba el área inundada en el evento de octubre de 1986 (ubicada en la zona media de la cuenca del río Juan Díaz). Para el caso de las inundaciones de la urbanización Prados del Este (septiembre de 2004) utilizando GoogleMaps se generó el polígono del área donde se encontraba construida esta urbanización.
Una vez mapeados obtenidos los polígonos se prepararon una serie de fotomapas para cada una de las áreas con las fotos disponibles para los diferentes años. A partir de estos fotomapas se realizó una identificación de los elementos visualmente distinguibles en la misma, con el fin de describir el proceso de ocupación de las tierras afectadas por estas dos grandes inundaciones.

Resultados

El análisis descriptivo de los datos compilados en Desinventar permite establecer que:

  • La cuenca del río Juan Díaz concentra el 11% de todos los eventos registrados durante el período de estudio, con un total de 305 eventos de los cuales 155 corresponden a inundaciones, 103 a deslizamientos y 37 a vendavales y vientos fuertes.
  • Que durante el período de estudio los años que registran el mayor número de eventos serían 1998, 2001, 2004 y 2008.
  • Se registra una tendencia a la disminución en el número de personas afectadas, pasando de 19,698 en 1995 a 8,852 en 2008 y 706 en 2012.
  • Para el caso de las viviendas también se registra una disminución en el número de afectaciones, pasando de 3,533 en 1995 a 2,305 en el 2008.
  • Los eventos que presentan una mayor frecuencia corresponden a las inundaciones (155), seguido de los deslizamientos (103) y los vendavales/vientos fuertes (37).
  • En cuanto al número de personas afectadas, las inundaciones son la principal causa de afectaciones (94%), seguido de los vendavales/ vientos fuertes (4.3%) y los deslizamientos (1.5%).
  • El 94% de las viviendas afectadas por desastres corresponden a inundaciones, seguido por vendavales/ vientos fuertes y deslizamientos.
  • En total se han identificado unos 104 barrios como afectados por algún tipo de desastre durante el período de estudio. Estos barrios representan 4,288.40 has de un total de 34,896 has de superficie de la cuenca. Los barrios afectados se encuentran tanto en la parte media como baja de la cuenca.
  • La superficie edificada de la cuenca ha aumentado en el período que va de 1999 a 2009, pasando de un 22 a un 30% de la superficie total de la cuenca. Por su parte, la cobertura boscosa ha disminuido en el período 2000 a 2008, pasando del 16 al 12%.
    En el período 2001- 2012, se deforestaron 1,031 has de bosques, duplicándose las has deforestadas de 2001 a 2008 (pasó de 102.9 has a 222 has). El análisis de estos datos también permite observar que los años en que hubo un pico en las has deforestadas también se dio un aumento en el número de deslizamientos e inundaciones ocurridas.
  • Los datos demográficos permite establecer que los barrios inundados corresponden a barrios con una densidad de población superior (78 hab/ha) a la media de los barrios de la cuenca (67 hab/ha).
  • Al realizar el mapeo de los barrios identificados como afectados por desastres durante el período 1990- 2013 y los barrios según tipo (formal, informal y de vivienda social) se pudo establecer que, el 52% de los barrios afectados corresponden a asentamientos informales, mientras que 13% a proyectos de vivienda social, lo que puede considerarse indicativo de la relación entre ocupación desordenada y desastres naturales.

Los resultados obtenidos a partir del análisis cuantitativo permite obtener un perfil sobre la ocurrencia e impactos ocasionados por los desastres en la Cuenca del río Juan Díaz, el mismo presenta la limitación de que no identifica elementos causales que permitan dar orientaciones de intervenciones y políticas públicas orientadas a actividades de ordenación del territorio, mitigación o desarrollo de infraestructura para el control de inundaciones o deslizamientos.

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